Os últimos dias trouxeram episódios de violência em São Paulo e São Caetano do Sul, nos quais uma criança e um jovem universitário, respectivamente, foram mortos em perseguição comandada por guardas-municipais das duas cidades, uma delas em conjunto com integrantes da Polícia Militar.
A realidade da Justiça criminal demonstra que em diversas cidades paulistas a Guarda Municipal age ostensivamente como polícia, violando o limite de sua atribuição constitucional, como se pode ver na notícia da Folha de S.Paulo, de 1º de julho, com o título Bope do ABC, referindo-se à Guarda Municipal de São Caetano.
Por sua vez, o jornal O Estado de S. Paulo, na edição de 6 de julho, publicou editorial com o título GCM abandou escolas, no qual informa que o número de escolas municipais atendidas pela Guarda Municipal paulistana caiu de 366 em 2013 para 154 em junho deste ano.
Esses são exemplos de que as guardas municipais não estão fazendo o que podem e se dedicam muitas vezes a exercer atribuições que não devem.
O artigo 144, parágrafo 8º, da Constituição Federal, dispõe que “os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. Ainda que tal dispositivo faça parte do capítulo Da Segurança Pública, o limite constitucional de ação das guardas municipais está claramente estabelecido.
A Constituição do estado de São Paulo reproduz os termos da Constituição Federal quanto às guardas municipais, no seu artigo 147, determinando a observância de lei federal sobre a matéria.
A Lei Federal 13.022/14 instituiu normas gerais para as guardas municipais, estabelecendo longo rol de atribuições, que somente podem ser interpretadas a partir do limite constitucional. Há limites à quantidade do efetivo de cada Guarda Municipal, de maneira proporcional à população do município, e é autorizado o porte de arma, nos termos da lei.
A Lei 10.826/03, que dispõe sobre o registro e porte de arma, no seu artigo 6º, autoriza o porte de arma por guardas municipais das capitais do estados e municípios com mais de 500 mil habitantes e, quando em serviço, nos municípios que tenham entre 50 mil e 500 mil habitantes.
Tal norma é objeto de Ação Direta de Constitucionalidade 38, ajuizada pelo procurador-geral da República, tendo em vista decisões de tribunais estaduais que têm reconhecido a sua inconstitucionalidade e admitido porte de arma para guardas municipais de todos os municípios, independentemente da população.
O cotidiano forense dos processos criminais mostra que em algumas cidades é grande o número de prisões em flagrante por roubo ou tráfico de drogas, feito por integrantes de guardas municipais. A elas se aplica o artigo 301 do Código de Processo Penal, que autoriza qualquer do povo a efetuar prisão em flagrante, ou seja, se qualquer do povo pode, os guardas municipais também podem. A realidade traz casos em que a Guarda Municipal efetua investigações e passa muito do limite constitucional de sua atuação. Não raras vezes, a conduta resulta em violência arbitrária e homicídio.
A Guarda Municipal pode ser útil mantendo-se no estrito limite constitucional de sua existência, estando presente nos parques e escolas municipais e suas proximidades, nos terminais municipais de transportes, nos prédios municipais, nos mercados municipais e atuando junto a serviços municipais no seu regular exercício do poder de polícia municipal. Se isso efetivamente ocorresse já seria ótimo e desoneraria a polícia estadual de ter presença nesses locais.
Como é óbvio, o exercício do poder de polícia municipal, nas atividades que lhe são próprias, não se confunde com a atividade de polícia judiciária ou de manutenção da ordem pública, deferidas aos estados.
No entanto, em diversas cidades, não é isso que ocorre, sendo o limite claramente ultrapassado, com tolerância ou autorização do prefeito municipal e omissão de autoridades que deveriam impor o limite da lei, em nome da necessidade de segurança pública ou do justo temor dos cidadãos quanto à criminalidade.
Quando a Guarda Municipal age escancaradamente como polícia, está aberta a porta para a repetição de episódios de violência e abuso. Não é incomum verificar rondas ostensivas de integrantes da Guarda Municipal imitando a polícia. Neste imenso país, corre-se o risco de se ter “guardas pretorianas” de prefeitos populistas e de chefetes da velha política do coronelato e clientelismo.
É notório que diversas das corporações municipais são chefiadas por policiais aposentados. Aproveitar tal experiência é muito bom, desde que os seus comandantes entendam que não estão ali para reproduzir atividade policial, e sim conduzir um serviço público que pode ser bem executado mas dentro de outra linha de atuação, colaborando de maneira produtiva com o sistema de segurança pública.
É necessário que os delegados de polícia, os oficiais da Polícia Militar, membros do Ministério Público e, ao final, o Poder Judiciário, atuem para coibir a ilegalidade, reconduzindo a atividade das guardas municipais aos limites constitucionais e legais, que, se bem exercido, pode trazer grande benefício às comunidades. O que não se pode aceitar é que em nome da real necessidade de segurança pública admita-se o abuso e a ilegalidade, por vezes com graves consequências.
O ordenamento jurídico traz normas que autorizam o uso da força de maneira legítima e estrita, mas a construção de um país democrático, onde o Estado de Direito valha para todos, exige que a violência e a ilegalidade sejam coibidas e punidas, venham elas de criminosos comuns ou de agentes públicos.
Não se constrói um Estado Democrático de Direito com violação do texto constitucional, ainda que com propósitos sociais úteis.
O grave problema de segurança pública pelo qual passa o país deve encontrar soluções efetivas dentro do ordenamento jurídico, e não admitir soluções sem base legal e constitucional.
A tolerância com a ilegalidade poderá levar à aceitação, sob o mesmo pretexto, da existência de milícias, formadas ou comandadas por ex-policiais. Essa história nós sabemos como começa e também sabemos como termina, com extorsão e violência.
Como o país têm problemas gravíssimos de violência e criminalidade, esse tema pode parecer de importância relativa.
No entanto, garantir que as guardas municipais cumpram a sua obrigação, nos limites constitucionais e legais, é trazer um pouco de ordem e racionalidade, num período tão dramático da vida nacional.
Luiz Antônio Guimarães Marrey é procurador de Justiça do Ministério Público do Estado de São Paulo e ex-presidente do Movimento do Ministério Público Democrático. Foi procurador-geral de Justiça durante três biênios e secretário de Estado da Justiça e Defesa da Cidadania no governo José Serra, quando ajudou a implantar a lei paulista antifumo.
Revista Consultor Jurídico, 11 de julho de 2016.
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