I.- Planteamiento
Los dos pilares básicos sobre los que descansa todo Estado de Derecho son el principio de legalidad y el de responsabilidad de los poderes públicos. El primero, por cuanto obliga a la Administración a actuar conforme a las exigencias de un ordenamiento jurídico previamente aprobado por quienes ostentan la soberanía popular, evitando con ello la actuación arbitraria de la misma, en los términos previstos en el art. 9.3 de la Constitución Española (CE), cuando dice que “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
El segundo, por cuanto hace efectivo el sistema de garantías del Estado de Derecho, obligando a los poderes públicos a indemnizar cuando con sus actuaciones lesionen los intereses de los administrados en los términos que recoge el citado artículo 9.3 CE, y que desarrolla el art. 106.2 CE., cuando expresamente manifiesta que "los particulares, en los términos establecidos en la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos"
II.- Problemática
El tema de la responsabilidad de la Administración penitenciaria es especialmente complejo, dado que abarca, de una parte, los actos dañosos imputables a sus autoridades y funcionarios, como en el resto de las Administraciones Públicas y, por otra, los actos dañosos imputables a sus administrados, en este caso, los reclusos, y los que éstos puedan sufrir en esa relación de sujeción especial que les une con la Administración Penitenciaria.
Además, la responsabilidad de la Administración penitenciaria es susceptible de producirse en dos ámbitos físicos diferentes: en el ámbito interior del Centro Penitenciario: por los daños que los reclusos pueden sufrir en sus bienes y derechos mientras de hallan internados en un Centro penitenciario, durante el cumplimiento de la condena (suicidios, accidentes, muertes violentas, por enfermedad etc). Y en el ámbito exterior: por los daños que los reclusos puedan causar en sus salidas autorizas al exterior sin custodia policial -permisos, salidas programadas, libertad condicional, régimen abierto etc.-.
La responsabilidad de la administración penitenciaria en este denominado ámbito exterior se produce, porque nuestro modelo de ejecución penal tiene como objetivo conseguir que la persona que cumple condena pueda volver a la vida libre en las mejores condiciones para ejercitar socialmente su libertad. Consecuencia obligada de este modelo de ejecución son aspectos de la relación jurídica-penitenciaria, tales como los permisos de salida, el régimen abierto, la libertad condicional etc. Todos ellos, son momentos de la ejecución penal que permiten, que el recluso permanezca fuera del recinto carcelario durante el cumplimiento de su condena. No resulta, en efecto, concebible un sistema penitenciario que cumpla el objetivo de la reinserción social manteniendo al recluso totalmente aislado de la sociedad, circunstancia ésta, que evitaría la causación de posibles daños a los ciudadanos por parte quienes cumplen condena, pero que no respondería a las exigencias que demanda, al máximo nivel normativo, nuestro ordenamiento jurídico -art. 25.2 CE-.
Llevar a la práctica el objetivo resocializador de la pena tiene que implicar, necesariamente, para la sociedad un cierto riesgo definido en términos de generalidad. Así pues, de alguna manera, la propia norma constitucional impone una carga general sobre la ciudadanía que está obligada a soportar este riesgo, dentro de un nivel razonable, dada la trascendencia que el modelo de ejecución representa para la readaptación social de los reclusos y, lo importante que son para conseguir aquella, las relaciones del recluso con el mundo exterior.
Quiere esto decir que, cuando el daño es especialmente intenso en un supuesto particular, la solidaridad del resto de los ciudadanos debe intentar paliar sus efectos más graves. Y ello, en consonancia con la doctrina sobre el fundamento de la responsabilidad de la Administración, que no es otro que el de la igualdad ante las cargas públicas y la reparación del riesgo social, especialmente esta última teoría.
III.- Cauces para la exigencia de la responsabilidad
La responsabilidad de la Administración penitenciaria, puede exigirse por una doble vía:
- Como responsabilidad patrimonial por el funcionamiento del servicio público.
- Como responsabilidad civil subsidiaria.
1.- Como responsabilidad patrimonial
Según el artículo 106.2 CE, el principio básico sobre el que descansa nuestro sistema normativo, en materia de responsabilidad patrimonial, se encuentra en el reconocimiento del derecho a la indemnización por toda lesión que los particulares sufran, que se deba a funcionamiento de los servicios públicos. Esto es el denominado principio de responsabilidad objetiva, lo que supone que se genera sin necesidad de que concurra la culpa o negligencia del causante del daño, siempre que concurran las exigencias necesarias para determinar esta responsabilidad de la Administración, que son:
- Que el daño causado sea antijurídico, en el sentido que la víctima o el afectado no tengan el deber de soportarlo.
- Que exista un daño real o perjuicio evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupos de personas. La lesión patrimonial tiene que ser efectiva y actual.
c) Que el daño o lesión patrimonial sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal del servicio público (al margen de que pueda existir una actuación irregular, dolosa o culposa del funcionario).
Esto es, que este daño o perjuicio sea imputable a la Administración, al proceder administrativo, que la actuación administrativa tenga algo que ver con el daño producido, exigiéndose para ello la correspondiente relación de causalidad, que se rompería sólo en los casos de fuerza mayor, única causa admitida legalmente, aunque por vía jurisprudencial se reconocen otras causas que podrían romper el nexo causal y, por lo tanto, exoneran de responsabilidad a la Administración como son: cuando la víctima o el afectado sean los causantes del daño o perjuicio, o cuando en la causación de éste intervenga un tercero o el perjudicado tenga la obligación de sacrificarse.
De todos estos elementos, la relación de causalidad constituye, sin duda, el requisito clave, porque dado el carácter objetivo de la responsabilidad y su extensión al funcionamiento normal del servicio público, establecer los criterios por los que se puede atribuir a un ente público las consecuencias de un determinado hecho dañoso es una tarea indispensable para un correcto tratamiento de la institución resarcitoria, ya que al no requerirse, tampoco, culpa o negligencia en la acción dañosa, esta relación de causalidad adquiere una mayor relevancia y pasa a un primer plano. Es necesario, pues, una actividad administrativa, por acción u omisión, material o jurídica, un resultado dañoso no justificado y la relación de causa a efecto entre aquellos y éste, incumbiendo la prueba al que reclama, a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de fuerza mayor, u otra causa que le exonere de responsabilidad. Todo ello en los términos que establece en artículo 139 y siguientes de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, modificada por la ley 4/99 de 13 de enero, de régimen jurídico y procedimiento administrativo común.
2.- Como responsabilidad civil subsidiaria.
Frente a esta responsabilidad patrimonial, la responsabilidad civil subsidiaria se produce por los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos en los términos referidos en el artículo 116 del Código Penal (CP), Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre.
Las diferencias entre ambas responsabilidades -patrimonial y civil subsidiaria- están recogidas de una forma clara y concisa en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3º) de fecha 5-11-97, en los siguientes términos:
La primera -la patrimonial- dimana del funcionamiento del servicio público, es esencialmente objetiva, lo que presupone que se genera sin necesidad de culpa o negligencia del obligado a reparar el daño.
La segunda -la civil subsidiaria- es de naturaleza penal y se fundamenta en el principio de que toda persona responsable criminalmente de un delito o falta lo es también civilmente, artículo 116.1 del Código penal. Frente a la responsabilidad patrimonial, esta responsabilidad civil subsidiaria no es directa, porque exige la demostración previa de que el responsable directo -autor de los daños- no ha cumplido con la obligación de indemnizar.
Por lo que se refiere a los delitos cometidos por los reclusos durante el cumplimiento de la condena en el interior del centro penitenciario, el fundamento jurídico de la responsabilidad civil subsidiaria estaría previsto en el artículo 120.3,CP, cuando establece que “las personas naturales o jurídicas en los casos de delitos o faltas cometidos en los establecimientos de los que sean titulares, cuando por parte de los que los dirijan o administren o de sus dependientes o empleados, se hayan infringido los reglamentos de policía o las disposiciones de la autoridad que estén relacionados con el hecho punible cometido, de modo que éste no se hubiere producido sin dicha infracción
Por lo que se refiere a los delitos cometidos por los reclusos durante el disfrute de los beneficios penitenciarios, el fundamento jurídico de la responsabilidad civil subsidiaria estaría previsto en el artículo 121, cuando establece que "El Estado, la Comunidad Autónoma, la Provincia, la Isla, el Municipio y demás Entes Públicos, según los casos, responden subsidiariamente de los daños causados por los penalmente responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieren confiados, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de dichos servicios exigible conforme a las normas de procedimiento administrativo, y sin que, en ningún caso, pueda darse una duplicidad indemnizatoria. Si se exigiera en el proceso penal la responsabilidad civil de la autoridad, agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos, la pretensión deberá dirigirse simultáneamente contra la Administración o ente público presuntamente responsable civil subsidiario".
Y en relación con el artículo 120.4, CP, que expresamente señala que “las personas naturales, o jurídicas dedicadas a cualquier género de industria o comercio, por los delitos o faltas que hayan comedido sus empleados o dependientes, representantes o gestores en el desempeño de sus obligaciones o servicios”.
Según el primero de los preceptos -art. 121 CP- los requisitos para poder imputar la responsabilidad civil a la Administración penitenciaria, requieren de dos exigencias bien definidas:
Desde el punto de vista penal, es necesario, que se haya producido un delito culposo o doloso, (a este respecto la jurisprudencia entiende que también estarían incursas en este concepto las infracciones por faltas) y que los autores responsables de la comisión de la infracción sean autoridad, agentes y contratados de la misma, o funcionarios públicos (esta enumeración no puede interpretarse estrictamente sino que debe orientarse a la ratio de dependencia funcional respecto del Ente Público, cualquiera que sea el título de tal dependencia que los responsables directos hayan actuado en el ejercicio de sus funciones o cargos y que la lesión producida se conecte de manera directa con el funcionamiento de los servicios públicos que les estuvieran encomendados o confiados).
Desde un punto de vista procesal, es necesario que la pretensión se dirija no sólo contra los agentes de la autoridad, contratados, funcionarios públicos o, en definitiva, contra quien haya cometido el delito o falta y que sea responsable directo y que aparezca debidamente ligado o relacionado con el Ente Público, sino que se debe formular simultáneamente la pretensión de responsabilidad civil subsidiaria también contra dicho Ente.
La responsabilidad civil subsidiaria del Estado por estos actos se puede fundamentar también, como hemos dicho, en el artículo 120.4 CP, aunque los condicionamientos de uno y otro precepto apenas difieren. Los principios en que se asienta tal responsabilidad civil son los mismos. Se estima correcta la afirmación de que entre las personas naturales o jurídicas dedicadas a cualquier género de industria o comercio puede hallarse el Estado.
La razón de tal garantía patrimonial subsidiaria -caso de comisión de delitos generadores de daños y perjuicios indemnizables- reside en el principio de que quien se beneficia de las actividades de otro que puedan generar daños a terceros, viene obligado a asumir la carga económica derivada de la indemnización de aquellos por insolvencia del responsable material.
Los requisitos para que se produzca el nacimiento de tal responsabilidad son los siguientes:
a) La existencia de una relación de dependencia entre el autor del delito o falta y la persona individual o jurídica bajo cuya dependencia se halla. Sobre este elemento la interpretación jurisprudencial ha sido flexible, alcanzando tal situación de dependencia a cualquier relación jurídica o de hecho, o cualquier otro vínculo por el cual el autor del delito se halla bajo la dependencia onerosa o gratuita, duradera y permanente o puramente circunstancial o esporádica; o al menos, que la tarea, actividad, misión, servicio o función que realiza el autor del hecho delictivo cuente con el beneplácito o aquiescencia del supuesto responsable civil subsidiario.
b) Que el agente de la actividad delictiva actúe dentro de las funciones de su cargo, aunque sea extralimitándose en ellas. Es preciso, por consiguiente, respecto de este elemento constitutivo, que el delito que genera una y otra responsabilidad se halle inscrito, dentro del ejercicio normal o anormal de las funciones encomendadas en el seno de la actividad, cometido o tarea confiadas al infractor.
Como podemos observar, la responsabilidad ligada a los artículos 120.4 y 121 CP, hace referencia a la relación de servicio que une al autor del hecho dañoso con la Administración: autoridad, agente, contratado o funcionario público, siempre y cuando, todos ellos, actúen en el ejercicio de sus cargos y funciones.
Esta relación no concurre en los reclusos que durante el disfrute de los beneficios penitenciarios en general inciden en la actividad delictiva. El Estado no es responsable de la actuación delictiva de quien ni es funcionario ni desarrolla una función pública, en modo alguno, desde el punto de vista técnico jurídico y del más elemental respeto al principio de legalidad, el supuesto de los reclusos que cometen delitos durante el disfrute de los beneficios penitenciarios en general y, de los permisos de salida en particular, se halla contemplado en estos preceptos.
La posible conexión y relación entre el condenado, al que le ha sido concedido y disfruta de estos beneficios, y el Estado, no se acomoda al presupuesto normativo que contemplan los preceptos, que pretenden ser el basamento de la responsabilidad civil subsidiaria. El delito es consecuencia de la libre decisión -culpabilidad- del recluso que goza del beneficio penitenciario, que no actúa ni por cuenta ni por orden del Estado, ni desarrolla una actividad pública o social, patrocinada o tutelada por aquél.
IV.- Resumen
Cuando la Administración penitenciaria incurra en responsabilidad por los daños que los reclusos pueden sufrir en sus bienes y derechos mientras se hallan internados en un Centro penitenciario, (suicidios, accidentes, muertes violentas, por enfermedad etc), la responsabilidad será, normalmente, patrimonial, aunque pueden existir supuestos en los que dicha responsabilidad tenga el carácter de civil subsidiara.
Por el contrario, la responsabilidad de la Administración penitenciaria por los daños que los reclusos puedan causar en el ámbito exterior del Centro penitenciario en sus salidas autorizas -permisos, salidas programadas, libertad condicional, régimen abierto etc.- será siempre una responsabilidad de carácter civil subsidiaria.
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